Análisis Jurídico de la cuestionada Ley 1-24 y el Derecho Fundamental a la buena legislación

Por Diario Digital Dominicano
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Por el Lic. Carlos Manuel Mesa, Santo Domingo DN.-Debo de reconocer que todo lo suscitado entorno a la nueva Ley 1-24 que crea la Dirección Nacional de Inteligencia (DNI); me trae cierta preocupación sobre todo el hecho de que se cuestiona de una u otra forma a nuestras autoridades, de manera específica al Poder Ejecutivo y al Poder Legislativo entorno al Derecho a la Buena Legislación que viene otorgado a cada ciudadano de forma implícita en nuestra Constitución, pues considero que todos los dominicanos y dominicanas gozamos de este derecho fundamental y nuestras autoridades están obligadas a garantizarlo cada vez que evacuan una nueva ley para regular y limitar derechos, pues somos los ciudadanos sobre quienes se serán aplicadas estas leyes para cumplir con la función esencial del Estado, la convivencia pacífica, el bienestar y la cohesión social, valores supremos y principios fundamentales de nuestra nación.

Soy de opinión de que cuando nuestro Tribunal Constitucional en su sentencia TC/0322/14, incorporó a nuestro ordenamiento jurídico el “derecho al buen gobierno o a la buena administración”, extraído de la Recomendación N° R (80) 2, adoptada por el Comité de Ministros del Consejo de Europa el 11 de marzo de 1980 y la jurisprudencia del Tribunal Europeo de Derechos Humanos; de forma implícita reconoció el Derecho Fundamental a la Buena Legislación; sobre todo partiendo de los derechos implícitos de la supremacía constitucional y la efectividad de las normas jurídicas de nuestra Ley Suprema.

De ahí que la creación de la Alta Corte y los demás extrapoderes, desde la Constitución del año 2010, son producto de la evolución histórica del Nuevo Constitucionalismo que le otorgó a todo ciudadano la capacidad de ser no sólo un simple administrado, sino que es un veedor de la cosa pública y un actor de primer orden en la creación de las leyes cuando se trate de imponer límites a sus derechos fundamentales por parte de las autoridades.

Considero que para evitar estas cuestiones deben ser implementados por el legislador orgánico de una vez y por todas los tan anhelados mecanismos de participación popular (referendum consultivo y referendum aprobatorio) (leyes aún pendientes); encontrándose el Congreso de la República en una constante Inconstitucionalidad por Omisión Absoluta; sobre todo para que la ciudadanía tenga un conocimiento previo de legislaciones que le serán aplicadas a ellos mismos, que de una u otra forma van a afectar sus derechos constitucionales; como lo ha expresado este humilde ciudadano en publicaciones anteriores, “con los mecanismos de participación popular del 2010 nuestra nación debe hacer la transición constitucional hacia un Estado Social, Democrático de Derecho, Participativo y Representativo” .

Debo de reconocer que la primera vez que me enteré de que en el Congreso de la República existía este anteproyecto de ley para regular el sistema de inteligencia; fue en el mes de Diciembre del año 2021 durante el conocimiento de la Medida de Coerción en el Caso de Corrupción Castrense-Militar Coral 5G; en ese entonces fungía como Abogado Principal del Consejo de Defensa Técnica del General (FAD) Julio Camilo de los Santos Viola, Ex-Jefe del Cuerpo de Seguridad Presidencial (CUSEP) y fue además quien sustituyó al Mayor General Adán Cáceres Silvestre como Jefe de Seguridad del expresidente Danilo Medina luego de su apresamiento en la Operación Coral; cuyos procesos fueron fusionados posteriormente por el Sexto Juzgado de la Instrucción del D.N.

Recuerdo que la principal acusación del MP contra estos altos militares giraba entorno a la supuesta sustracción del patrimonio público de las instituciones castrenses que dirigían, específicamente el CUSEP y el CESTUR, este último durante la Gestión del General Juan Carlos Torres Robiu; el argumento principal del órgano acusador se concentraba sobre los Gastos u Operaciones de Inteligencia; alegando que para estas partidas no se encontraban los soportes correspondientes (Conforme Informe Rendido por la Cámara de Cuentas); por otra parte se tenía la disyuntiva de que al tratarse de cuestiones de la seguridad nacional; es decir, la protección al Presidente de la República, los Ex-Presidentes, los Mandatarios y Delegaciones Extranjeras; suponía la discrecionalidad en el manejo de dichos fondos; en pocas palabras los fondos destinados a los gastos de inteligencia eran inauditables; es decir, no estaban sometidos a los controles internos correspondientes; llegando a sostener la comparación de que en la República Dominicana nunca se habían auditado los gastos de inteligencia de las instituciones castrenses, pero sí en los Estados Unidos era obligatorio.

Ahora bien, si el interés de crear los mecanismos legales de transparencia idóneos para evitar la distracción del patrimonio público y erradicar la discrecionalidad en el manejo de estos fondos en el futuro, y sobre la base de que existía una Reserva de Ley para estos fines en el artículo 261 de la Constitución, máxime cuando hemos sido uno de los abanderados en plantear el cumplimiento del ciclo normativo del Constituyente Derivado del 2010 por las omisiones absolutas del Congreso de la República; entonces dicha disposición legal tendría todo nuestro respaldo a nivel doctrinal siempre y cuando su contenido no fuera contrario con los preceptos constitucionales de nuestra Norma Suprema; pero parece que de una otra forma ese no ha sido el punto controvertido en esta cuestionada Ley, pues todo se ha centrado en dos tópicos o cuestionamientos esenciales que son:

1) Limitar Derechos Fundamentales sin contar con la autorización de la autoridad judicial competente; 2) Sustituir y subrogarse competencias de los Órganos Competentes Violando el Principio de Indelegabilidad como es el caso del Ministerio Publico; órgano constitucional encargado de dirigir y aplicar la política criminal del estado.

Muy por el contrario a lo que escuché cuando conocí de ese anteproyecto, pues todo giraba entorno a los gastos de inteligencia y su transparencia; y que todo esto sería resuelto con la creación de una institución del estado en la que se concentraría todo lo relacionado al manejo de la inteligencia de los organismos de seguridad del Estado; y que ya ese anteproyecto se encontraba en discusión en el Congreso de la República; sin embargo nunca imaginé que todo ello giraría entorno al Departamento Nacional de Investigaciones (DNI); lo cierto es que a pesar de que las siglas coinciden perfectamente, se pasó de Departamento a Dirección Nacional, y la letra (I) de una simple investigación a la palabra (Inteligencia); creando conceptos tan amplios como el “SISTEMA NACIONAL DE INTELIGENCIA”; ver artículos 1, 2 y 3 de la Ley 1-24; definiéndolo de la manera siguiente: “El Sistema Nacional de Inteligencia es el conjunto de relaciones funcionales entre los organismos de inteligencia del Estado dominicano, bajo la coordinación de la Dirección Nacional de Inteligencia (DNI), con la finalidad de proveer información estratégica para la seguridad nacional”.

Análisis Sistémico del Contenido Esencial del art. 261 de la Const. base para la creación del Sistema Nacional de Inteligencia

SI analizamos de manera sistemática lo que sería la génesis o parámetro inicial de la Constitución para la Regulación del Sistema de Inteligencia del Estado; podemos advertir lo siguiente, del contenido esencial del artículo 261 de la Ley Suprema el cual se encuentra en el Capítulo III del Título XII, cuando se refiere a las Fuerzas Armadas, La Policía Nacional y de la Seguridad y Defensa; se establece: “Cuerpos de seguridad pública o de defensa. El Congreso Nacional, a solicitud del Presidente de la República, podrá disponer, cuando así lo requiera el interés nacional, la formación de cuerpos de seguridad pública o de defensa permanentes con integrantes de las Fuerzas Armadas y la Policía Nacional que estarán subordinados al ministerio o institución del ámbito de sus respectivas competencias en virtud de la ley. El sistema de inteligencia del Estado será regulado mediante ley”.

En ese contexto se limitan las condiciones bajo las cuales tanto el Presidente de la República como el Congreso de la República, pueden formar o crear otros cuerpos de seguridad del Estado de forma permanente en adición a los ya existentes, y una de las prerrogativas es que sus integrantes deben pertenecer tanto a las fuerzas armadas como a la policía nacional (naturaleza mixta); pero les otorga un mandato expreso y absoluto que no está sujeto a ningún tipo de interpretación o ambigüedad: “estarán subordinados al ministerio o institución del ámbito de sus respectivas competencias”.

Origen del Departamento Nacional de Investigaciones (DNI) y su Antecesor Servicio de Inteligencia Militar (SIM)
Según la página oficial del propio DNI, no se tiene una fecha exacta de su creación; limitándose a explicar que en principio, las funciones relativas al servicio de inteligencia fueron asignadas a la Secretaría de Estado de Seguridad, mediante el Decreto Núm. 2860, del año 1957, pero la misma fue suprimida al año siguiente, mediante el Decreto Núm. 3811; indica esta fuente que aunque no se tienen datos exactos de su origen, desde el año 1961 existía un Servicio de Inteligencia Militar (SIM), más el mismo cambia su denominación por el de Agencia Central de Información, mediante el Decreto Núm. 6828, del año 1961, dependiente de la Secretaría de Estado de Interior y Cultos, como se denominaba en ese entonces la Secretaría de Estado de Interior y Policía.  (Lógicamente la página oficial en este punto se obvia todo lo ocurrido en cuanto a la política de persecución e implementación del terror de la época durante la tiranía del Dictador Rafael Leonidas Trujillo Molina).

Conforme la misma fuente en el año 1962, mediante el Decreto Núm. 7645, se denominó a la Agencia Central de Información, Dirección de Seguridad Nacional, creando el cargo de Director de Seguridad Nacional. Durante el Gobierno del Triunvirato, se promulgó la Ley Núm.196 del año 1964, anulando la Dirección anterior y creando el Departamento Nacional de Investigaciones, bajo la dependencia del Poder Ejecutivo.

Posteriormente, la Ley Núm. 857 del año 1978, dispuso que el Departamento Nacional de Investigaciones estaría bajo la dependencia del Ministerio de las Fuerzas Armadas. Este constituye un organismo de apoyo a la estrategia de seguridad nacional en procura de mantener la estabilidad, orden, prosperidad y continuidad del Estado Dominicano.  Toda su función, organización y alcance está limitado a ocho (8) artículos, dentro de los que se destacan el articulo 1, 2 y el 7.

Al analizar la Ley 857 en su artículo 1, establece: “El Departamento Nacional de Investigaciones (D.N.I.), estará bajo la dependencia de las Fuerzas Armadas, con el propósito de propender al cumplimiento de la Constitución y las leyes y a preservar las instituciones del Estado”. Este Departamento tendrá facultad para investigar cualquier acto cometido por personas, grupos o asociaciones, que atenten contra la Constitución y las leyes de la República, las instituciones del Estado o que traten de establecer una forma de gobierno totalitario. (la palabra propender según el Diccionario de la Real Academia Española significa: Inclinarse o tender hacia algo).

Análisis Histórico Comparativo de la Ley 857 y la Nueva Ley 1-24, Omisiones u Errores Cometidas por las actuales autoridades con la emisión de esta nueva normativa; así como la modificación de otras legislaciones como la Ley 155-17 sobre lavado de activos.

Es preciso indicar que a pesar de que la Ley 857 fue derogada en su totalidad por la nueva Ley 1-24; podemos advertir varios errores u omisiones de nuestras autoridades que aparentemente no fueron tomadas en cuenta para la creación del Nuevo DNI; a saber:
a.- El Departamento Nacional de Investigaciones (DNI) Anterior SIM, siempre ha estado bajo la dependencia de una instancia superior, considero que constituye un error ponerlo en la cúspide de los organismos de seguridad del estado y hasta del propio Ministerio Público para para dirigir, investigar, regular, coordinar, sancionar todo lo relativo al Sistema Nacional de Investigación en la Republica Dominicana; hasta el punto de colocarlo dentro del organigrama de la Ley 155-17 sobre lavado de activos (Ver art. 34 de la Ley 1-24 que introduce el numeral 8 a la Ley 155-17).

b.- El DNI anterior SIM desde su creación siempre ha tenido la facultad de investigar a cualquier persona, grupo o asociaciones bajo la premisa de que puedan cometer actos contrarios a la Constitución y las leyes, así como de las Instituciones del Estado; y esa función la ejercían sin necesidad previa de autorización judicial ni subordinación del Ministerio Público, ni de las Fuerzas Armadas y por vía de Consecuencia del Presidente de la República, en virtud de ser el Comandante en Jefe, conforme la propia Constitución.

c.- Desde su Dirección General, El DNI anterior SIM, ni ninguno de sus miembros, se encontraba el requisito de tener que pertenecer las Fuerzas Armadas ni la Policía Nacional, por eso se llegó a designar Directores que pertenecían a la sociedad civil, sin embargo, entiendo constituye un error de interpretación del articulo 261 que otorgan la Potestad al Poder Ejecutivo y al Congreso de la Republica de crear un Cuerpos de seguridad pública o de defensa con una composición mixta (Fuerzas Armadas y Policía Nacional); quedando a cargo de ese cuerpo de seguridad del Estado lo relacionado al Sistema Nacional de Inteligencia; es decir, no era necesario eliminar el Departamento Nacional de Investigaciones (DNI) para cambiarle el nombre a Dirección Nacional de Inteligencia (DNI); pues desde el 1962 ya ese Departamento no tenía nada que ver con asuntos de inteligencia del Estado; esto puede ser considerado un error infantil el hecho de traer esas remembranzas del antiguo Servicio de Inteligencia Militar (SIM).

d.) Entiendo ha sido una inobservancia el hecho de que nuestras autoridades actuales sin proponérselo trajeran remembranzas del Servicio de Inteligencia Militar (SIM) policía secreta de la República Dominicana que en los últimos años de la dictadura de Rafael Leónidas Trujillo, que como  organización represiva aterrorizaba a la población con crímenes y torturas y tenía en su nómina a miles de agentes secretos diseminados en todo el país; el SIM fue disuelto por el Gobierno de Joaquín Balaguer en 1962, después de la caída de Trujillo; mediante el Decreto Núm. 7645, denominándola Agencia Central de Información, Dirección de Seguridad Nacional.  El Dr. Balaguer, al referirse a esta organización, afirmó que «los calieses del SIM, esa banda de facinerosos queda extirpada del estado dominicano»; en pocas palabras el SIM y el DNI como lo conocemos se trata de la misma organización; según la información vertida por la propia pagina oficial de dicho Departamento.

Inconstitucionalidad de los Artículos 26, 27 y 28 de la Ley 1-24 que Crea el Nuevo DNI (sanciones penales, sanción por divulgación y sanción por usurpación de funciones).

Sin necesidad de hacer un análisis profundo de los textos legales cuestionados en la nueva legislación, al observar las disposiciones legales en lo que se refiere a las sanciones penales, sanción por divulgación y sanción por usurpación de funciones, debemos expresar lo siguiente:
Considero que entran en conflicto y contradicción con la Constitución la potestad otorgada por el Legislador a este nuevo órgano de seguridad del estado otorgarle la facultad superior de sancionar conforme lo ha hecho los artículos 26, 27 y 28 de la Ley 1-24, al imponer sanciones penales de 2 a 3 años de prisión preventiva y multa de hasta 15 salarios mínimos, a personas que oculten información que le sean requeridas por el nuevo DNI; la misma sanción para aquellos que divulguen o destruyan información sometidas al secreto oficial por este nuevo cuerpo de seguridad del Estado, entiendo no resisten el más mínimo análisis jurídico ya que evidencian que los mismos no fueron consensuados en lo más mínimo con los órganos constitucionales y legales a quienes les ha sido otorgada esta facultad sancionadora; pues para que ello pueda tener algún sustento legal, primero deberá ser sancionado en nuestro Código Penal Dominicano, pues tal y como lo prevé el articulo 40, numerales 13 y 15, que establecen:  13: “Nadie puede ser condenado o sancionado por acciones u omisiones que en el momento de producirse no constituyan infracción penal o administrativa”; 15. “A nadie se le puede obligar a hacer lo que la ley no manda ni impedírsele lo que la ley no prohíbe. La ley es igual para todos: sólo puede ordenar lo que es justo y útil para la comunidad y no puede prohibir más que lo que le perjudica”.

Para un simple ejemplo, lo relacionado al supuesto ocultamiento de información; nos hacemos la siguiente pregunta, como se puede acusar a una persona de que está ocultando información, en que plano fatico se podría dar, pues partiendo de esa premisa, entonces cualquier funcionario del nuevo DNI que le requiera una información a una determinada persona, sea esta física o jurídica, podría acusarlo de este recién creado tipo penal, “violación por ocultamiento de información”; cuanto la propia Constitución dispone las garantías al derecho a la intimidad y el honor personal, el acceso a la información y datos en los registros oficiales, conocer el destino y el uso que se le dará a los mismos, la inviolabilidad de correspondencia, documentos, sean estos en formato físico o privado, electrónico o de cualquier tipo, todo ello conforme al artículo 44, numerales 1, 3 y 4.

Es decir, es la propia Norma Suprema la que garantiza estos derechos fundamentales a favor del ciudadano y sanciona a toda autoridad o particular que los viole estando obligados a resarcirlos o repararlos conforme a la ley; es decir, en ninguno de los casos ninguna autoridad podría violentar estas disposiciones de índole constitucional; pues para hacerlo deberá contar con la autorización judicial, pues cualquier inobservancia de estas prerrogativas constitucionales acarrearía su nulidad absoluta con todas sus consecuencias legales.

Comparación de la Ley 1-24 con la Ley No. 172-13 que tiene por objeto la protección integral de los datos personales asentados en archivos, registros públicos, bancos de datos u otros medios técnicos de tratamiento de datos destinados a dar informes, sean estos públicos o privados.

Un ejemplo del legislador orgánico lo constituye la Ley 172-13, que en vez de limitar esas garantías  de los derechos fundamentales, las amplia a favor del ciudadano, y en el único artículo que se refiere a sanciones por violación a la misma, es cuando se haya comprobado que el usuario o suscriptor haya accedido a una base de datos para consultar, de manera fraudulenta, las informaciones personales de un titular sin haber obtenido de este autorización previa, sancionándolo con 10 a cincuenta salarios mínimos (ver articulo 86 de la Ley 172-13); obsérvese que para que esto se pueda materializar, deberá comprobarse que ese usuario accedió a una base de datos violando los protocolos de seguridad correspondientes y sin haber obtenido la autorización previa de su titular; pero todo esto esta sancionado en las leyes especiales que persiguen los delitos electrónicos; por pretenda sancionar hechos no considerados como ilícitos penales y que además plantea otros supuestos, es contraria a dichas legislaciones.

La Ambigüedad Manifiesta en el artículo 28 de la Ley 1-23 “Usurpación u Obstrucción de funciones” Dos Conceptos Totalmente Diferentes en Contenido y Aplicación.

Expresar que en cuanto a lo establecido en el artículo 28 de esta nueva normativa, se advierte que la misma contiene una ambigüedad que no permite identificar claramente lo que persigue, pues se expresa lo siguiente: “Usurpación de funciones. Quien utilice documentos de identificación, usurpe u obstruya funciones correspondientes a la Dirección Nacional de Inteligencia (DNI), será sancionado con dos a tres años de prisión menor y multa de nueve a quince salarios mínimos del sector público”.

Cuando decimos que existe una ambigüedad en el contenido del artículo anterior, nos referimos a que si lo que el legislador quiso proteger era la usurpación cometida por personas civiles conforme lo ha configurado nuestro Código Penal en el artículo 258, (Usurpación de Títulos o Funciones); en ese punto no habría ninguna contradicción, ahora bien, cuando se refiere a usurpe u obstruya funciones correspondientes a la Dirección Nacional de Inteligencia (DNI); en ese punto la palabra usurpe u obstruya, tienen un significado muy distinto, la una de la otra, pues como he expresado la usurpación esta contextualizada, pero la palabra obstruir, es muy ambigua, pues un agente podría asumir que el hecho de que una persona en un momento dando que este requiriendo una información para fines personales o profesionales como el caso de los periodistas que recolectan informaciones a fuentes públicas, privadas, fuentes que gozan del secreto profesional, pero además existen fuentes anónimas que ponen como requisito que su identidad se mantenga oculta o sin revelar, entonces, esa persona, investigador privado o periodista según el criterio de ese Agente del DNI podría suponer que está usurpando sus funciones y que está obstruyendo una investigación, entonces podría sancionarlo conforme a esa disposición legal totalmente nueva; de ese ser el caso, indefectiblemente entra en conflicto y contradicción con lo que establece el artículo 49 de la Constitución; numerales 1, 2, 3, 4 y 5, garantiza la libertad de expresión, pensamiento, ideas, opiniones, prohibiendo la censura previa, pero además reconoce el derecho fundamental a la información pública, reconocido y ampliado este derecho por la Ley General de Libre Acceso a la Información Publica Ley 200-04; ampliado este criterio por nuestro Tribunal Constitucional en su sentencia TC/0042/12.

Este derecho fundamental ha sido incorporado a nuestro sistema constitucional, a través del Bloque de Constitucionalidad y Convencionalidad como un principio universal en varias convenciones internacionales ratificadas por la República Dominicana; como lo son la Declaración Universal de los Derechos Humanos (Naciones Unidas 1948) en su Artículo 19 y el Artículo 13 de la Convención Interamericana sobre Derechos Humanos (Pacto de San José de Costa Rica), ratificada por la República Dominicana, mediante Resolución No.739, de fecha 25 de diciembre de 1977.

Recomendaciones al Consultor Jurídico del Poder Ejecutivo, Dr. Antoliano Peralta y al Presidente de la República, Lic. Luis Rodolfo Abinader Corona.

Siempre que realizamos algún artículo referente a asuntos de interés general sobre temas jurídicos que nos impactan de una forma u otra, siempre hacemos nuestras sugerencias a la solución de la problemática jurídica como un simple aporte, en este caso recomendamos que así como en otros casos y tomándole la palabra al distinguido Consultor Jurídico del Poder Ejecutivo, Dr. Antoliano Peralta, quien expresó a los medios de comunicación de que si lo convencen con argumentos jurídicos suficientes acerca de la inconstitucionalidad de dicha ley, tanto él como el Presidente de la República, Lic. Luis Rodolfo Abinader Corona, realizarían las enmiendas necesarias para su adecuación; estimado Antoliano en este humilde articulo les dejo argumentos jurídicos sólidos y contundentes mediante los cuales se sustentan las contrariedades de los aspectos esenciales más controvertidos en dicha legislación; por lo que humildemente recomiendo aplicar las prerrogativas legales vigentes a los fines de suspender de forma inmediata la recién promulgada Ley 1-24 que crea la Dirección Nacional de Inteligencia (DNI); sometiéndola a un exhaustivo análisis consultivo con los principales sectores de la vida nacional, ponderando las sugerencias de lugar.

Todo ello previo a que el Tribunal Constitucional conozca de las diferentes Acciones Directas de Inconstitucionalidad o TC-01 que han sido depositadas previamente, si esto ocurre, el TC deberá declarar carente de objeto dichas ADIS, siempre y cuando se haga antes de que se completen los trámites necesarios y los votos correspondientes de esta nueva Composición de la Alta Corte para completar el proyecto de sentencia.

Me pongo a su disposición en lo que usted considere de lugar.

Lic. Carlos Manuel Mesa
Abogado Constitucionalista, Escritor y Columnista Jurídico de Opinión


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